قواعد حاکم بر قوانين موقت
مدت اعتبار قانون آزمايشي نيز معين است و به همين جهت قانوني موقت محسوب مي‌شود اما قانون موقت اصطلاحي گسترده‌تر از آن است يعني ممكن است قانون موقت، مصوب كميسيون‌هاي داخلي مجلس نباشد و به تصويب مستقيم مجلس رسيده باشد. در اين‌باره به گفت‌وگو با دکتر «علي ميرزايي»، مدرس دانشگاه و وکيل دادگستري پرداخته‌ايم كه در پي مي‌خوانيد.
ميرزايي در اين باره به «حمايت» مي‌گويد: قالب قانون آزمايشي، مختص مواردي است كه قانوني براي نخستين بار در موضوع معيًن تصويب مي‌شود.
به گفته وي، براي روشن شدن كاستي‌ها و نارسايي‌هاي احتمالي قوانين مربوط به پديده‌هاي نوظهور، بايد اين قوانين به صورت آزمايشي مقرر شود اما براي موضوعات دايمي و اموري كه درباره آنها سابقه تقنين وجود دارد، با الهام از تجربيات گذشته مي‌توان قانون دايمي و عاري از عيب و كاستي تصويب كرد.
اين وكيل دادگستري ادامه مي‌دهد: در برابر قانون موقت، قانون دايمي قرار دارد؛ قانوني كه اعتبار آن، برخلاف قوانين موقت، محدود به زمان معين نيست و به همين دليل تا زماني که توسط قانونگذار نسخ نشده همچنان معتبر و لازم‌الاجراست.
بي اعتباري خودبه خودي
اين مدرس دانشگاه با بيان اينكه قانون موقت با پايان يافتن مدت پيش‌بيني‌شده در آن خود‌به‌خود بي‌اعتبار مي‌شود، مي‌گويد: به همين دليل نيازي به نسخ اين دسته از قوانين نيست. نمونه‌هاي قوانين موقت در حقوق ما فراوان است. تمامي قوانين آزمايشي مصوب كميسيون‌هاي داخلي مجلس شوراي اسلامي، قوانين بودجه يك‌ساله كه هر سال هم چون تقويم‌هاي پارينه جاي خود را به قانوني نو مي‌دهند و قوانين برنامه توسعه كه براي مدت پنج سال تصويب مي‌شوند از اين قبيل‌اند.
وي ادامه مي‌دهد: اين نوع قوانين به منظور رفع نيازهاي موقتي قانون‌گذاري وضع مي‌شوند و با رفع نياز مرتبط خود‌به‌خود و بدون تضييع وقت قانونگذاران لغو مي‌شوند. به‌علاوه، ممکن است موضوعاتي به نظر قانونگذار براي مقطع زماني معين نيازمند وضع قانون باشد که وضع قانون موقت اين منظور را نيز برآورده مي‌کند.
تفاوت قانون موقت و عادي
ميرزايي درباره تفاوت عمدة قانون موقت با قوانين عادي مي‌گويد: قانون منسوخ تا زمان لازم‌الاجرا شدن قانون ناسخ ادامه مي‌يابد ليكن قانون موقت با انقضاي مدت آن بي‌اعتبار مي‌شود هرچند هنوز قانوني در موضوع آن تصويب نشده باشد يا در صورت تصويب، زمان اجراي آن فرا نرسيده باشد. بنابراين با اتمام مدت قانون موقت نمي‌توان اعتبار آن را تا زمان لازم‌الاجرا شدن قانون جديد استصحاب كرد مگر اينكه مدت اعتبار آن از سوي قانونگذار تمديد شود. به علاوه، اگر تمديد با تأخير انجام شود جاي خالي زمان تأخير به هيچ وجه پر نمي‌شود به همين جهت به ناچار قانون راجع به تمديد بايد اثر خود را نسبت به گذشته بازگرداند و تأثير خود را از زمان انقضاي مدت قانون موقت اعلام كند؛ امري كه با اصل عطف بما سبق نشدن قوانين در تعارض است
وي مي‌افزايد: شايد به منظور احتراز از همين پيامد نامطلوب است كه گاه قانونگذار پيشدستي مي‌كند و در زمان اعتبار قانون موقت، قانون جديد را تصويب مي‌كند. قانون بيمه بيكاري ۲۶/۶/۶۹ مثالي از اين قبيل است. در ماده ۱۳ آن با عبارتي نارسا آمده است: «زمان اجراي اين قانون از زمان اتمام قانون بيمه بيكاري مصوب ۶/۵/۶۹ لازم‌الاجراست.»
اين مدرس دانشگاه ادامه مي‌دهد: قانون مجازات اسلامي مصوب ۷/۹/۱۳۷۰ نمونه‌اي مشهور در اين باره است. قانون مذكور ابتدا به صورت آزمايشي و براي پنج سال تصويب شد اما با انقضاي اين مدت، طي ماده واحده مصوب ۲۶/۱۲/۷۵ براي ده سال ديگر تمديد شد و اين تمديد اعتبار با تأخير دو ماهه از تاريخ لازم‌الاجراشدن قانون ۱۳۷۰ (يعني مورخ ۲۷/۱۰/۱۳۷۰) محقق شد. بعدها نيز اين قانون در دفعات متعدد و تاكنون تمديد شده است. چنانكه طي ماده واحده ۱/۶/۱۳۸۵ به مدت يك‌سال، به موجب ماده واحده مصوب ۱۷/۵/۱۳۸۶ براي يك سال، براساس ماده واحده مصوب ۲۹/۸/۱۳۸۷ براي يك سال ديگر و بالاخره طبق قانون ۲۸/۹/۱۳۸۹ تاپايان سال ۹۰ تمديد اعتبار شده است.
به گفته وي، از ديگر تفاوت‌هاي دو قانون موقت و غير موقت تفاوتي است كه در حقوق كيفري ظاهر مي‌شود. چنانكه مي‌دانيم در حقوق جزا عطف بماسبق شدن قانون اخف در مجازات پذيرفته است. با وجود اين، قاعده مذكور در مورد قوانين موقت اعمال نمي‌شود در نتيجه انقضاي مدت قانون موقت مانع از آن نيست كه دادگاه بتواند به جرايم صورت‌گرفته در زمان اعتبار آن رسيدگي كند. هر چند طرح شكايت پس از پايان مدت قانون موقت باشد و در قانون جديد مجازات آن جرايم تخفيف‌يافته يا ملغي شده باشد.
بودجه، نمونه‌اي از قانون موقت
ميرزايي با بيان اينكه قوانين بودجه سالانه نمونه‌هاي مشهور قانون موقت است، مي‌گويد: اگرچه قوانين بودجه به حسب موضوع خود فقط براي يك سال وضع مي‌شوند، در عمل بسيار ديده شده است كه قانونگذار برخي مقررات دايمي را نيز در قانون بودجه مي‌گنجاند. حال در مواردي كه به موقت نبودن چنين قواعدي تصريح نشود اين ترديد به وجود مي‌آيد كه آيا قاعده‌اي كه به ظاهر غير موقت است و در كنار ديگر مقررات موقت قانون بودجه قرار گرفته، قاعده اي دائمي است يا موقت؟به عبارت ديگر آيا مفاد و مضمون يك قاعده مي تواند آن را از ميان ديگر قواعد قانون بودجه كه همگي اعتبار موقت دارند، ممتاز و دوام اعتبار آن را سبب شود؟
اين حقوقدان در پاسخ مي‌گويد: راه حل را بايد در تفسير اراده قانونگذار و مفاد حكم قانون جست؛ چنانچه تبصره‌اي مرتبط با دخل و خرج يك ساله باشد قاعده‌اي موقت است. برعكس، اگر مفاد قاعده‌اي چنان است كه نمي تواند موقت تلقي شود مانند تعيين دادگاه صالح براي رسيدگي به دعواي خاص، بايد قاعده مذكور را غير موقت دانست.
اين استاد دانشگاه مي‌افزايد: نسخ شدن پاره‌اي مقررات قوانين بودجه به موجب قوانين بعدي نيز حكايت از موقت نبودن آنها دارد. حكم مقرر در تبصره ۵۳ قانون بودجه سال ۱۳۵۷ و تبصره ۱۸ قانون بودجه سال ۱۳۳۴ كه بعدها به موجب تبصره ۲ ماده واحده قانون نحوه پرداخت محكوم‌به دولت و عدم تامين و توقيف اموال دولتي مصوب ۱۵/۸/۱۳۶۵ نسخ شده‌است، چنين بوده‌اند.
اين وكيل دادگستري تصريح مي‌كند: طبيعت برنامه و بودجه و اصل سالانه بودن آن قرينه محكمي بر موقت بودن تمامي مقررات آن است. اين قاعده در رويه قضايي ما نيز تاييد شده است چنانكه در بخشي از رأي وحدت رويه شماره ۶۴۶-۳۰/۹/۱۳۷۸ آمده است: «… قوانين بودجه علي‌الاصول داراي اعتبار يك ساله مي‌باشند و اجراي آنها بعد از سپري شدن مدت يك سال نياز به تصويب مجدد قانونگذار دارد.» از اين رو، تمامي مقررات مندرج در قوانين برنامه نيز علي الاصول موقت‌اند و حتي گاهي قانونگذاران براي رفع هر گونه شبهه و شائبه به اين اصل تصريح مي‌كنند چنان كه در ماده ۲۳۵ قانون برنامه پنجم توسعه مقرر شده است:«اين قانون تا پايان سال ۱۳۹۴ هجري شمسي معتبر است». بر اين اساس تبصره ماده ۱۳ قانون برنامه پنجم كه مفاد آن پرداخت هر گونه وجه از محل بودجه عمومي را به ورزش حرفه‌اي ممنوع ساخته و ماده ۱۴ همان قانون كه جهاد كشاورزي را با شرايطي موظف به واگذاري زمين به سازمان تربيت بدني دانسته و تبصره ماده ۲۱۱ قانون يادشده كه سقف تعداد قضات قابل جذب در دستگاه قضايي كشور را ۸۰۰ نفر در هر سال مقرر كرده است، همگي احكام موقت‌اند و پس از مضي مدت اعتبار قانون فوق‌الذكر منتفي مي‌شوند، هر چند در ضمن مقررات مزبور موقت بودن آنها تصريح نشده است.
وجود برخي اقتضائات خاص
وي مي‌افزايد: تمديد پاره‌اي مقررات و مواد قوانين برنامه پس از انقضاي مدت قوانين مزبور نيز نشان از موقت بودن آنها دارد وگرنه ضرورتي به تمديد قانون و مقرره دايمي نبند. براي نمونه ماده ۸۲ قانون برنامه پنجم سهميه‌هاي تسهيلاتي مالي را كه به موجب قوانين برنامه سوم و چهارم اعطا و استفاده نشده‌اند در طول اجراي برنامه پنجم معتبر و باقي دانسته است.
به گفته ميرزايي، به مقتضاي طبيعت قانون موقت تمامي مقررات آن را بايد موقتي انگاشت مگر اينكه به دليل وجود برخي اقتضائات خاص به دايمي بودن حكم خاصي تصريح شود يا اينكه ماده‌اي معين به مقتضاي موضوع آن حاوي حكمي دايمي باشد. از اين رو، چنانچه در ماده‌اي از قانون موقت، حكمي جديد به قوانين و مقررات قبلي كه دايمي هستند الحاق و اضافه شود، اين حكم را بايد دايمي محسوب كرد.
وي ادامه مي‌دهد: ماده ۹۸ قانون برنامه پنجم كه عقود اسلامي ، مرابحه و خريد دين را به عقود مندرجه در فصل سوم قانون عمليات بانكي بدون ربا اضافه کرده است، متضمن حكمي دائمي است.
وي تاكيد مي‌كند: مقررات حاوي تاسيس سازمان‌هاي جديد يا تغيير تشكيلات و نهادهاي موجود به حكم طبيعت خود داراي اثر دايمي‌اند در نتيجه حكم ماده ۸۴ قانون برنامه پنجم مبني بر تأسيس صندوق توسعه ملي و تصويب اساسنامه آن، مقرره‌اي دايمي است. همچنين، ماده ۲۳ قانون برنامه پنجم توسعه كه دانشكده‌ها و آموزشكده‌هاي حرفه‌اي وزارت آموزش و پرورش را از اين وزارت متنزع و به وزارت علوم ملحق ساخته است، حكمي موقت نيست و به همين دليل دشوار است كه بتوان گفت كه پس از اتمام اعتبار قانون مذكور دانشكده‌هاي يادشده خود به خود به وزارت آموزش و پرورش باز مي‌گردند.
اين استاد دانشگاه در پايان تذكر شد: احكام مقرر در ماده‌هاي ۱۸۷ و ۱۸۹ قانون برنامه سوم كه به ترتيب ناظر بر ايجاد نهادهاي مشاوره حقوقي و شوراهاي حل اختلاف بود، نيز بنا بر طبيعت موضوع خود احكامي دايمي‌اند. هرچند اختلاف نظر در اين باره قانونگذار را به تصويب قانون مستقل در مورد شوراي حل اختلاف وادار كرد.
منبع :روزنامه حمايت – دوشنبه – ۲۹/۲/۱۳۹۳/